不再“任性”发文！行政规范性文件制定注意事项

　　不再“任性”发文！行政规范性文件制定

　　注意事项

　　一、行政规范性文件的定义

　　行政规范性文件是指除政府规章外，各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、县级以上人民政府派出机关、实行垂直管理的部门和法律授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，在本行政区域或者其管理范围内具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

　　二、行政规范性文件特征属性

　　（一）行政性。是指行政规范性文件的制定主体及内容的行政性。行政规范性文件制定主体应当是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。判断政府及其部门所属的事业单位或者其他具有管理公共事务职能的组织是否属于行政规范性文件的制定主体，取决于是否有法律、法规授权。行政规范性文件的内容应当是制定机关依照法定权限、法定程序制定的履行行政管理职责的事项。

　　（二）外部性。一是指调整对象的外部性，调整对象是行政规范性文件管理内容涉及的对象，而不是指行政规范性文件主送或者抄送的对象。二是指内容的外部性，即行政规范性文件的内容涉及公民、法人或其他组织的权利义务；三是指对外公开的属性，行政规范性文件应当主动向社会公开发布；未向社会公布的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。

　　（三）普遍约束力。是指其内容适用于不特定的公民、法人或其他组织，对符合适用条件的公民、法人或其他组织都具有普遍约束力。

　　（四）反复适用性。是指行政规范性文件在其有效期限内可以反复适用。有效期限包括几年、几个月或更短时间。

　　三、行政规范性文件制定程序

　　按照立项计划、调研起草、征求意见、协调分歧、评估论证、合法性审核、集体讨论决定、签署公布等程序进行。

　　四、不属于行政规范性文件的情形

　　（一）报告、请示和议案；

　　（二）会议文件：包括会议通知、会议纪要及讲话材料等；

　　（三）商洽性工作函：包括行政机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请示批准等；

　　（四）行政机关“三定”方案、内部工作制度、工作计划、工作方案、工作要求、工作要点、管理规范、职责调整等；

　　（五）行政机关对公务员、行政机关职员、公办学校教职工、医疗机构工作人员及全额拨款的其他事业单位职工、国有企业负责人的人事、工资、绩效等方面管理的文件；

　　（六）人事任免通知、表彰或奖惩的命令、决定、通报等；

　　（七）成立工作领导小组、议事协调机构等的通知；

　　（八）涉密文件或者依法不公开的文件；

　　（九）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；

　　（十）国民经济和社会发展规划、国土空间规划以及产业发展规划和行业发展规划等宏观规划类文件；

　　（十一）对具体人或者具体事项作出的行政许可、行政处罚、行政强制及其他行政执法决定、行政复议法律文书等；

　　（十二）各类应急预案；

　　（十三）对具体项目的征地补偿、安置方案等；

　　（十四）不含有行政管理规范类内容的行业技术标准、技术操作规程等；

　　（十五）仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件，以及下达预算、分配资金、批复项目的文件；

　　（十六）国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件；

　　（十七）其他不直接涉及公民、法人或者其他组织权利义务或者不具有普遍约束力的文件。

　　五、几种特殊情况的认定

　　（一）宣布行政规范性文件继续有效、修改、废止的文件，属于行政规范性文件；

　　（二）为落实上级要求，开展专项行动、完成特定任务或者阶段性工作，明确有关部门工作职责和要求的工作方案、实施方案不属于行政规范性文件；但如果实施方案内容直接涉及不特定公民、法人或者其他组织权利义务的，属于行政规范性文件；

　　（三）行政机关在职权范围内对本机关行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定，属于行政规范性文件；

　　（四）行政机关根据其职能制定的权责清单是对其自身职责的梳理，不属于行政规范性文件；

　　（五）上级行政机关批转下级行政机关的行政规范性文件，表示同意该行政规范性文件的内容，属于上级行政机关的行政规范性文件；

　　（六）下级行政机关原文转发上级行政机关的行政规范性文件，不属于下级行政机关的行政规范性文件；但下级行政机关转发上级行政机关的行政规范性文件，所提出的具体实施措施或者补充意见涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利义务的，属于下级行政机关的行政规范性文件；

　　（七）政府工作部门经过本级政府同意后以本部门名义制定发布的行政规范性文件，属于部门行政规范性文件；

　　（八）行政机关制定的具有普遍约束力并可反复适用的程序性规定，属于行政规范性文件；

　　（九）纪要、批复、函的有关内容如涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，需要作为行政管理依据的，应当制定行政规范性文件对外发布，不得以纪要、批复、函作为实施行政管理的依据。

　　六、行政规范性文件合法性审核需要提交材料有哪些

　　（一）送审公函；

　　（二）规范性文件草案文本；

　　（三）规范性文件起草说明；

　　（四）制定规范性文件依据的法律、法规、规章以及国家有关政策；

　　（五）征求意见汇总及采纳情况；

　　（六）起草部门的合法性审核意见；

　　（七）有关内容涉及市场主体经济活动的，需要提供市场公平竞争审核意见；

　　（八）需要提供的其他材料。